国家储备林项目投融资模式分析

国家储备林项目投融资模式分析

作者：中泽融信 徐亚萍 赵曼

2021年8月国家林业和草原局、国家发展和改革委员会联合印发《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》提出了“十四五”期间森林覆盖率达到24.1%，森林蓄积量达到190亿立方米。2023年3月国家林业和草原局关于印发《“十四五”国家储备林建设实施方案》的通知（林工发〔2023〕17号）明确“十四五”期间，安排国家储备林建设任务3690万亩以上。按建设内容分：集约人工林栽培761万亩以上，现有林改培1593万亩以上，中幼林抚育1336万亩以上；按培育方向分：中短周期工业原料林2284万亩以上，长周期大径级用材林1406万亩以上，优先选用珍稀树种和乡土树种。“十四五”期间，国家储备林建设增加森林蓄积7000万立方米以上，缓解木材供需矛盾，保障我国木材安全，推动国家储备林建设高质量发展。“十四五”期间，国家储备林建设需求大、建设任务重。

当前国家储备林项目的主要融资模式主要包括以下三种：专项债、企业自营模式、央地合作模式。
●专项债
1.模式特点
政府为建设国家储备林项目，通过发行地方政府专项债券获取项目建设资金，以项目自身收益对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源。
2.优势分析
（1）发行利率低。专项债券相较于一般银行贷款等融资渠道有成本优势。根据财政部数据统计，2022年地方政府政府专项债券平均利率为3.01%，其中2022年8月最低降到了2.77%；2023年1-5月专项债平均利率为3.10%。近年来国家大力支持地方政府专项债券的发行，利率基本未有大涨幅，成本优势较大。
（2）资金筹集周期较短，偿债压力较小。地方政府专项债当年发债当年放款，并且可根据项目特点合理选择还款方式，包括到期一次性偿还本金或分期偿还本金方式，能有效优化政府债务结构。这种偿债方式在某种程度上可减少政府短期内的偿债压力。
3.劣势分析
（1）债务限额管理。受限于上级财政分配到各地方的债务限额，项目收益债不能超过项目收入覆盖范围，因此缩小了专项债券价值发挥空间，不能解决发债金额之外其余的资金需求。
（2）审核流程较为繁琐，需要各县市上报储备项目清单，省财政和财政部审核筛选项目，财政部分配各省市债务限额、省财政分配各县市债务限额。
●地方企业自营模式
1.模式特点
地方企业通过自身资产作为抵押物，向贷款方取得贷款、管理贷款资金并负责还本付息的融资方式，还款来源为项目自身现金流及企业其他经营性补充现金流。
2.优势分析
（1）项目实施程序简单，流程较短。
（2）企业作为项目投资控制的主体，对项目实施的林地资源有绝对的主导和开发权。
3.劣势分析
（1）从项目资金来源看，企业自营模式无需政府增信，地方财政不承担项目后期投资建设风险。项目投融资风险主要由参与项目的企业承担。若地方平台公司综合信用评级不高，则项目融资需要借助其他担保和抵押实现项目落地，导致项目融资综合成本较高。
（2）地方企业自营模式下，对项目盈利能力要求更高，一定程度上限制了项目的融资额度。《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）发布后，限制了本级国有企业参与项目的条件。项目授信的前提条件是项目自身收益作为项目还款来源，这对项目本身的盈利能力要求较高，须具备较好的林地和林木资源，同时要求项目具备一定产业支撑。
●央地合作模式
1.模式特点
通过项目引入有投资意向且具备融资实力的央企，由政府授权市级平台公司与央企共同成立项目公司，负责该项目的投融资、建设、及运营。项目公司作为项目的实施主体，承担林地收储、项目建设和运营的职能。
在具体实操中，该种合作方式下，一般采用“省级统筹、分市实施”、“省级统筹、分县实施”等多种运作模式。
2.优势分析
（1）前期操作流程相较专项债模式来说较简单，无需进行“一案两书”编制，不需要逐级申报及审核，立项后即可开展实施方案编制以及后续一系列相关工作。
（2）从项目资金来源看，无需政府增信，地方财政不承担项目后期投资建设风险。项目投融资风险主要由项目公司承担，央企作为投资主体，较地方国企具备更强投资实力。
3.劣势分析
（1）因项目投资额相对较大，项目周期比较长，项目涉及区域较广，统筹难度高。
（2）央企作为项目投资控制的主体，对项目实施的林地资源有绝对的主导、开发及收益权，地方政府积极性及自主性不高。

在当前的投融资背景下，国家储备林建设项目的谋划包装一是需立足林业资源谋划项目，以用材林培育为主要任务，积极探索和推动林业产业多样化发展。国家储备林建设用地为商品林地和其他规划用于国土绿化、发展林业的土地。二是可围绕重大战略策划项目，可将单一的用材林培育与森林防火专项整治、脱贫攻坚成果巩固、城乡绿化美化等结合。三是探索将林业建设项目与资源、产业开发项目一体化实施的项目组织实施方式。四是结合地方财力和国企实力，确定可行的融资模式。